為貫徹落實(shí)“十四五”規(guī)劃綱要和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)的要求，3月15日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出今年的政府杠桿率要有所降低。這是多年來國家首次提出降低政府部門杠桿率，與以往強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相比，杠桿率管理更接近于地方政府全面債務(wù)管理的內(nèi)涵，即要從政府債務(wù)與地方經(jīng)濟(jì)的相對(duì)量來估計(jì)和管控政府債務(wù)規(guī)模，而不是一味強(qiáng)調(diào)政府債務(wù)絕對(duì)量的凈減少。由于杠桿率管理相對(duì)溫和，加之今年的經(jīng)濟(jì)增長條件比較有利，因此政府降杠桿總體有利于今年債券市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。

　　由于我國財(cái)稅體制的特殊性特別是地方財(cái)政預(yù)算軟約束的存在，近年來地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，其中不僅包托由地方政府作為還款人的顯性債務(wù)，還包括名義上由非政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)而實(shí)際上由地方財(cái)政作為最終還款來源的隱性債務(wù)。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2020年末地方政府顯性債務(wù)達(dá)到26萬億元，盡管絕大部分顯性債務(wù)已經(jīng)由銀行貸款置換為地方政府債券，利息成本有所下降，還款期延長，但是地方政府的償債壓力依然很大。2020年地方政府支付利息接近8000億元，當(dāng)年償還本金2.1萬億元，其中1.8萬億元是通過發(fā)新還舊的方式償還的，表明地方財(cái)政的償債能力已經(jīng)繃得很緊。除此之外，以城投債、政府隱性擔(dān)保貸款等形式存在的隱性債務(wù)，由于信息不透明，償還主體具有不確定性，成為地方債中風(fēng)險(xiǎn)最大的組成部分。包括國際清算銀行、國際貨幣基金組織和國內(nèi)的一些研究機(jī)構(gòu)及學(xué)者采用不同方法對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行推算，其中比較多的計(jì)算結(jié)果集中在30萬億元左右的水平，總量超過了顯性債務(wù)。因此地方政府債務(wù)管理的中期目標(biāo)仍是控風(fēng)險(xiǎn)，控風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)在化解隱性債務(wù)，中央對(duì)于這個(gè)問題的把握是非常準(zhǔn)確的。

　　今年是我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中特殊重要的一年。一方面疫情防控仍然不能放松，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的基礎(chǔ)還需進(jìn)一步鞏固，世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)依然復(fù)雜嚴(yán)峻；另一方面今年是實(shí)施“十四五”規(guī)劃、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的第一年，必須要開好局、起好步，以優(yōu)異成績慶祝建黨100周年。中央要求，今年的宏觀政策要保持連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，保持對(duì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的必要支持力度，政策操作上要更加精準(zhǔn)有效，不急轉(zhuǎn)彎。所以今年的政策主基調(diào)依然是穩(wěn)中求進(jìn)，“穩(wěn)”字當(dāng)先。在地方政府債務(wù)管理上，綜合各方面因素，國家提出政府債務(wù)管理主線是適當(dāng)降低杠桿率，但沒有提出量化指標(biāo)。這一基調(diào)既照顧到了防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的中期目標(biāo)，又沒有對(duì)壓降政府債務(wù)規(guī)模提出過高要求，為地方完成“六保”任務(wù)和推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)預(yù)留了空間，我們認(rèn)為這是各方面比較滿意的處理方式。今年政府預(yù)期實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)是6%，預(yù)計(jì)名義增長率在9%左右，最終實(shí)現(xiàn)的可能會(huì)更高一些。理論上只要政府債務(wù)總規(guī)模增速不超過9%，就可以完成杠桿率適當(dāng)降低的任務(wù)。

　　在今年政府債務(wù)增量方面，根據(jù)財(cái)政部提交全國兩會(huì)的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，今年要合理安排赤字、債務(wù)、支出規(guī)模，不急轉(zhuǎn)彎，把握好時(shí)度效。2021年擬安排發(fā)行新增地方政府專項(xiàng)債券3.65萬億元，新增地方政府一般債券8200億元，兩類債券計(jì)劃新增規(guī)模大體相當(dāng)于去年地方政府債務(wù)實(shí)際新增規(guī)模，因此今年的顯性地方債絕對(duì)規(guī)模不會(huì)被刻意壓減。加之經(jīng)濟(jì)恢復(fù)性增長導(dǎo)致地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入預(yù)計(jì)增長8%左右，地方財(cái)政壓力相較上年將會(huì)有所緩解。綜上，今年的顯性地方債規(guī)模增長應(yīng)不弱于去年，雖然增速從上年的20%降至約17%，但仍然維持在較高水平。因此，為了保證全口徑地方政府債務(wù)增速不超過9%，就需要在中央政府債務(wù)和地方政府隱性債務(wù)兩個(gè)方面進(jìn)行壓降。2020年中央政府債務(wù)余額增長24.3%，根據(jù)今年的安排，國債新增額在2.8萬億-3.2萬億元，對(duì)應(yīng)增速為13%-15%。顯然，今年政府降杠桿的重頭就落在了地方政府隱性債務(wù)上。我們?cè)O(shè)定地方政府隱性債務(wù)規(guī)模為30萬億元，那么全口徑政府債務(wù)規(guī)模到今年年末應(yīng)控制在84萬億元左右，考慮到國債和地方政府顯性債務(wù)計(jì)劃增量相對(duì)明確，隱性債務(wù)規(guī)模控制得當(dāng)不會(huì)明顯增加，年末全口徑政府債務(wù)規(guī)?；究梢员３衷?4萬億元的水平。預(yù)計(jì)名義經(jīng)濟(jì)增速可能比9%更高一些，因此今年完成政府降杠桿任務(wù)的壓力并不大。

　　今年降低政府部門杠桿率的總體形勢(shì)，對(duì)于債券市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行比較有利。第一，國債新增發(fā)行規(guī)?；貧w正常水平，弱化了國債發(fā)行的擠出效應(yīng)，有利于其他債券發(fā)行；第二，地方政府債券新增規(guī)模與去年相當(dāng)，一般公共預(yù)算收入增幅較大，有利于增強(qiáng)地方財(cái)政的資金周轉(zhuǎn)能力和償債能力，確保顯性和隱性政府債務(wù)得到按期足額償付，并為部分隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為顯性債務(wù)預(yù)留空間；第三，壓降隱性債務(wù)的壓力不大，作為隱性債務(wù)代表的城投債和企業(yè)債信用評(píng)級(jí)不會(huì)出現(xiàn)大面積下降或者償付困難，對(duì)于穩(wěn)定城投債和企業(yè)債市場(chǎng)有積極作用。從中期來看化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然會(huì)對(duì)債券市場(chǎng)產(chǎn)生一定影響。未來城投債和企業(yè)債將面臨分化和清理，部分主要依靠地方財(cái)政資金還款的城投債和企業(yè)債，將逐步轉(zhuǎn)化為地方政府債；主要依靠企業(yè)資金和項(xiàng)目資金還款的債券將回歸其作為企業(yè)債務(wù)融資工具的本質(zhì)，這類債券有可能面臨評(píng)級(jí)下調(diào)，少數(shù)無法繼續(xù)得到地方財(cái)政支持的債券，甚至?xí)霈F(xiàn)違約。不過鑒于近年來經(jīng)濟(jì)去杠桿的操作實(shí)踐，預(yù)計(jì)決策層會(huì)從穩(wěn)定債券市場(chǎng)大局出發(fā)統(tǒng)籌考慮政府部門去杠桿，以城投債和企業(yè)債等形式存在的隱性債務(wù)將在一個(gè)比較長的時(shí)期內(nèi)逐步消化，不會(huì)對(duì)債市穩(wěn)定形成大的沖擊；以銀行貸款形式存在的隱性債務(wù)化解，則不會(huì)對(duì)債券市場(chǎng)構(gòu)成直接影響。

（文章來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道）